自2015年威尔士通过《Well-being of Future Generations (Wales) Act 2015》(以下简称"未来世代福祉法")以来,这部具有里程碑意义的法律逐步成为全球公共治理与可持续发展实践的重要参考。法律将"可持续发展"上升为公共机构的法定职责,确立7项国家福祉目标,并通过一整套责任、指标与监督机制,促使公共部门在短期需要与长期利益之间取得平衡,为应对气候变化、社会不平等、健康差距与生态退化等复杂挑战提供制度化路径。理解这部法律的核心逻辑与实施要点,对希望借鉴其经验的政府、非政府组织与企业具有重要价值。本文将从法律缘起、结构要素、五项工作方式(ways of working)、责任主体、国家指标与里程碑、监督机制、实践案例与面临的挑战等方面展开阐述,并提出可操作的建议,帮助不同利益相关者更好地将"为未来世代负责"的理念落到实处。 未来世代福祉法的产生并非偶然。威尔士面临与全球相似的多重长期风险:气候变迁带来的海平面上升与极端气候、生物多样性流失、公共健康与心理健康问题、贫富差距与区域发展不均衡、语言与文化传承的压力等。
法律的目标是通过制度设计将长远视角嵌入公共决策,防止短期利益驱动造成对未来的系统性损害。其重要创新之一是将"福祉目标"作为所有列明公共机构的共同法定目的,要求机构制定并公开自己的"福祉目标"(well-being objectives),并在日常工作中采取"可持续发展原则"来指导决策与行动。 法律的结构清晰且具有操作性。核心是七项国家福祉目标,分别涵盖繁荣、韧性、健康、平等、社会凝聚、文化与威尔士语的繁荣以及全球责任感。七项目标既相互独立又相互关联,要求公共机构在谋划任何政策或项目时综合考虑经济、社会、环境与文化四大福祉维度。法律同时明确了"可持续发展原则"的五项工作方式:协作(collaboration)、整合(integration)、参与(involvement)、长远(long-term)与预防(prevention)。
这五项方式并非形式主义要求,而是提供了衡量与实施的路径,要求公共机构在制定目标、推进项目、评估效果时有据可循。 在职责与主体上,法律不仅涵盖威尔士政府和地方当局,还列明包括地方医疗机构、国家自然资源机构、文化类机构与其他若干公共机构在内的广泛名单。这意味着覆盖范围足够广,有利于打破孤岛式治理,推动跨部门协同。地方层面的公共服务委员会(Public Services Boards)被赋予评估所在区域经济、社会、环境与文化福祉状况并制定本地福祉计划的职责,从而在国家目标与地方实际之间建立联动机制。地方公共服务委员会还必须广泛咨询社区与利益相关方,确保规划贴近民意并反映多元需求。 为了衡量进展并增强透明度,威尔士政府设定了国家指标体系与若干长期里程碑。
国家指标涵盖健康、教育、经济、环境、文化与社会参与等多个领域,既有定量可比的指标,也包含定性评估,以便系统追踪长期趋势与政策影响。里程碑则为未来几十年设定了明确目标,例如提升健康寿命、实现净零温室气体排放、增加威尔士语使用者数量以及改善生物多样性等。这些里程碑不仅提供方向感,也帮助公众与决策者在阶段性评估中明确成效与不足之处。 法律还建立了独立监督与支持机制。未来世代专员(Future Generations Commissioner for Wales)作为"未来世代的守护者"对公共机构提供建议、开展研究并在必要时提出建议与复核,强调以预防与长远为导向的决策文化。审计总长(Auditor General for Wales)则负责检查公共机构在制定与落实福祉目标时是否遵循了可持续发展原则,并对机构的表现提供审计意见。
这种双轨监督既有专业建议的鼓励功能,也有独立审计的问责功能,从而提升公共治理的合法性与绩效。 在实践层面,威尔士的经验展现出政策导向与制度推动相结合的特点。许多地方政府与公共机构在制定机构战略、项目评估与预算分配时将福祉目标与五项工作方式纳入核心流程,推动跨部门项目、社区共创与长期影响评估的常态化。例如在城市规划领域,威尔士的某些城市通过整合健康、交通与住房政策,推动步行与公共交通优先、绿色空间恢复以及低碳住房改造;在教育与技能建设上,政府以提高整体技能水平与缩小区域教育差距为目标,制定长期培训与职业发展计划,强调公平获得机会的重要性。环境保护方面,生物多样性修复项目与气候适应措施被纳入地方福祉计划的核心内容,旨在实现到2030年生物多样性显著改善并在2050年前实现翻转性恢复。 尽管法律设计完善,实施过程中仍面临若干挑战。
首先是资源与能力的匹配问题。将长远目标转化为可执行项目需要充足的财政投入与跨学科专业人才,部分地方机构在短期预算压力下难以优先保障长期项目。其次是衡量与数据问题。许多福祉目标的影响呈长期且难以量化的特征,现有指标体系需要不断完善以反映复杂系统的联动效应与不确定性。再次是文化与制度变革的阻力。一些决策习惯于短期绩效导向,跨部门协作与社区参与的常态化需要时间与制度激励。
最后是全球与地方之间的平衡。法律强调"全球责任",要求在本地行动中考虑对全球福祉的贡献,例如减少全球资源足迹与支持公平供应链,但如何在地方政策与国际义务之间取得有效平衡仍是政策设计的难点。 对于希望借鉴威尔士经验的其他地区与国家,有几项关键启示具有普适价值。首先,将可持续发展原则写入法律并明确公共机构的法定义务,可以显著提升长期治理议程的政治优先级并为资源分配提供法律依据。其次,制定多维度且相互关联的福祉目标有利于打破单一政策领域的孤立视角,促进综合性决策。第三,建立独立且具权威的监督与支持机构能够有效推动制度执行与能力提升,同时通过研究与建议促进制度创新。
第四,地方层面的协作平台(如公共服务委员会)在将国家目标本地化、促进社区参与与跨部门联动方面发挥关键作用。第五,指标体系与里程碑需要与数据基础设施建设并行,以保证评估的科学性与政策调整的及时性。 对公共机构而言,落实现行要求可以通过若干可操作步骤加以推进。首先,在制定机构战略与年度计划时,将七项福祉目标作为检验标准,确保每项重大决策能够说明其对目标的贡献并考虑对其他目标的潜在影响。其次,制度化五项工作方式,例如设立跨部门工作组以强化协作、在项目设计阶段进行长期影响评估与风险分析、建立常态化的公众参与机制以反映社区多样性。第三,完善绩效评估与预算编制流程,将长期导向纳入资源配置决策,同时设置中期与长期关键绩效指标以平衡成果呈现与战略目标的实现。
第四,加强与学术界、民间组织与私营部门的数据与能力合作,弥补专业技术短板并提升政策创新能力。 公众与社区在这一制度变革中也有重要角色。广泛参与不仅是法律要求,更是形成有持久合法性的公共决策的基础。社区参与可以通过参与地方福祉计划的评估、在公共服务委员会中的代表性参与、以及通过合作项目共同设计与实施本地解决方案来实现。提高公众对长期风险与系统性影响的认知,有助于形成支持长期投资与公平分配的社会共识。 展望未来,威尔士的实践提醒我们,实现代际公平与系统性福祉既是一项法律工程,也是一种文化与制度的长期转型。
要将"为未来世代负责"从理念转为常态化治理,需要法律、财政、数据、监督与公众参与的多维协同。对于其他希望推进类似改革的地区,建议在本地政治与行政生态中先行试点、建立可验证的评价框架并以成功经验逐步扩展规模。全球气候与社会挑战日益显著,威尔士的经验证明,通过制度化的长期视角与跨部门协作,可以在维护当代利益的同时为未来世代留下更多选择与更高质量的公共福祉。 。
