在全球高科技和国防制造的背后,关键矿产与稀土元素扮演着决定性角色。智能手机、电动汽车、风力发电、精密传感器和导弹制导系统都对铕、钕、镧等稀土及其化学加工产品有着刚性需求。长期以来,中国凭借系统性的产业政策和产业链整合,已在全球稀土开采与精炼环节占据明显优势,约占世界稀土开采和化学加工的大比例。这种结构性优势使得美国及其盟友在关键时刻面临被供应链"关阀"的风险,进而影响国家安全与工业基础的稳定性。 在这种地缘经济压力下,开发金融公司(Development Finance Corporation,简称DFC)被视为一把"隐形利器",有能力通过融资、股权、担保与风险保险等手段,动员私营资本参与国外关键矿产与加工能力的建设,从而为美国与盟友构建替代供应链与产业生态。然而,目前DFC在执行上遭遇多重制度性和操作性障碍,限制了其在关键矿产领域的效率与规模性影响力。
首要问题源自DFC对投资地的限制。机构遵循世界银行的国家收入分类,将"高收入国家"列为投资时的限制对象,许多拥有先进加工能力或优质储备的国家因此被排除在外。格陵兰便是典型案例:尽管其稀土矿藏重要且具有地缘战略价值,但因被归类为高收入国家,DFC难以介入。要真正构建稳固、去中国化的供应链,DFC需要在国家选择上引入更灵活的国家安全例外,允许在明确的战略利益下跨越传统的收入分层限制,这样才能与澳大利亚、日本、韩国和欧洲伙伴形成互补优势,整合开采、精炼、制造与磁体生产的全链条能力。 另一个关键障碍是DFC的承保与尽职审查流程。环境与社会影响评估(ESIA)制度旨在保障项目可持续性与合规性,但标准化与耗时的评估往往导致项目推进迟缓甚至流产。
虽然机构已有"轻量级"评估工具,但其使用率不足。更重要的是,DFC在项目审议过程中常受其他部门的阻断式审查,例如商务部、财政部与国务院的意见,导致"死于千刀"的情形频繁出现。若将关键矿产列为机构的明确优先领域,则审议流程需要重构,使得风险评估不仅衡量投资本身的负面影响,也必须评估"不作为"的战略后果。把国家安全与地缘经济考量纳入首要变量,能够促使机构在接受一定可控风险的前提下推进关键项目前置部署。 DFC在金融工具上的局限也直接影响其出手能力。矿业项目资本密集、回收周期长,常常需要大量股权支持以缓冲早期现金流压力并确保项目推进的控制权与长期战略一致性。
尽管BUILD法案赋予DFC进行股权投资的权力,但当前的预算记分方法将股权视为一次性损失,这使得DFC在使用股权工具时举步维艰。对股权投资采用净现值(NPV)或动态计分体系,将预期现金回流(股利、费用分成与退出收益)纳入评估,能更真实反映一笔股权投资对公共财政的长期影响。此外,应允许DFC将投资回报再用于未来项目,以形成滚动投入的资本池和激励成功项目的可持续性。 DFC的最高或有负债上限也是制约其大规模介入的现实瓶颈。当前机构容量与在册项目已接近既定上限,而关键矿产项目往往单笔金额巨大、周期长期。将DFC的或有责任上限由现有水平提高,能够提供更大的操作空间,允许机构在面对中国市场干预或价格战时提供必要的长期支持与股权陪伴,从而降低私营部门在地缘政治与市场冲击面前的退缩风险。
政策层面需要更明确的任务书。给DFC一个"关键矿产优先"或"国家安全供给链构建"的法定使命,将改变其内部文化与跨部门协作逻辑。当前机构对发展优先级的侧重偏向传统发展金融指标,如贫困减缓或产出增长,而对"供应链安全"与"地缘博弈成本"的衡量不足。立法明确要求DFC在关键矿产领域展开战略投资,并要求在拒绝或延迟投资时提交"不投资影响评估",能使不作为的战略代价得到量化,迫使决策者在风控与国家利益之间做出更均衡的权衡。 与此同时,美国政府与私营企业之间的协同也需升级。MP Materials与国防部之间的合作,展示了通过公私合营、定价保底与联邦支持来激活国内稀土精炼能力的可行性。
DFC可以在海外补齐上游与中游短板,例如资助友好国家的采矿开发、支持跨国冶炼厂建设、并通过合同化的离岸加工能力为美国制造业提供稳定原料。与盟国共同出资或联手设立多国投资平台,可以分散单一国家风险,并借助盟友的技术优势与市场渠道,打造更具韧性的全球供应网络。 任何扩张策略都必须兼顾环境与社会责任。中国在部分项目上以低成本快速铺展,但也伴随环境污染与社会冲突的报道,这一方面凸显了中国模式的短期主义,另一方面也给西方国家提供了差异化竞争的空间。DFC应把可持续发展作为竞争力的一部分,通过严格但透明的ESIA、社区参与、安全监测与合规机制,打造更高标准的矿业投资范式。这不仅有利于赢得当地社会许可,也能成为美国软实力的一部分,对抗靠廉价环境成本扩张的做法。
地缘政治的现实要求对DFC的工具箱进行结构性改革。允许在明确国家安全情况下对高收入国家进行投资例外,修正股权计分方法,提高或有负债上限,并通过立法赋予DFC关键矿产优先使命,都是可以落地的政策层面调整。除此之外,DFC需要提升运作效率:缩短ESIA与审查周期、提高"轻量评估"使用率、建立专门关键矿产投资团队,并与国务院、商务部与国防部建立快速通道,以便在战略窗口期内迅速出手。 案例层面可以从格陵兰、乌克兰等地得到启示。格陵兰拥有重要资源,但因分类与政治敏感性使得外部资本进入复杂化;DFC若能在法律与程序上获得更大灵活性,将能与丹麦、北欧企业合作,推动符合高环境与社会标准的开采与加工。DFC近期在乌克兰的投资虽规模有限,但显示出机构愿意把关键矿产视为国家安全的一部分,若能放大此类项目的规模与连贯性,将为北约与盟友提供长期供应保障。
必须认识到时间紧迫。全球稀土与关键矿产的市场并非静态,中国在供应链上已形成深度绑定与产业链外溢效应。对于每一个被放弃或延迟的项目,中国资本都可能填补缺口,并借此扩展其影响力。美国如果要在新一轮技术与军工竞争中占据主动,必须把开发金融作为国家工具的一部分,把资本行动与外交、贸易与产业政策紧密结合。 实现上述转型并非不可能。国会在重新授权BUILD法案时,正处于为DFC注入新使命与资源的关键窗口期。
明确法律授权、修正会计与预算规则、扩大机构上限并提供操作性指导,能够把DFC从"善意但受限"的发展机构,转变为应对中国经贸压力的核心战略工具。私营部门也将在更清晰的政策框架下更愿意承担长期投资风险,参与构建多极化、可持续的关键矿产生态。 在全球科技、能源与国防竞赛进入白热化阶段时,关键矿产的供应链安全不再是简单的商品贸易问题,而是关系到国家主权、产业自主与战略稳定的核心议题。把DFC的潜力释放出来,既需要技术性与会计规则的修正,也需要政治上的决断与资源的匹配。只有当投资工具、法律框架与外交路线共同发力,美国才有可能打破对手在矿产领域的垄断格局,建立起既符合环境社会标准又能保障国家安全的可持续供应体系。 未来的竞争不会等待犹豫。
对决策者而言,问题并不只是能否建立新矿坑或冶炼厂,而是能否在多边合作中形成长期资本承诺、制度化的合规体系与快速反应能力。开发金融公司有潜力成为那把隐形但致命的利器,关键在于我们是否愿意给予它必要的法律授权、财政弹性与战略使命,从而以资本和政策的力量重塑关键矿产的全球版图。 。
