美国众议院通过数字资产市场结构立法：开启数字资产联邦监管新纪元

2024年5月22日，美国众议院以279票对136票的结果，正式通过了具有里程碑意义的《21世纪金融创新与技术法案》（Financial Innovation and Technology for the 21st Century Act，简称FIT21）。这是美国国会史上首次通过针对数字资产的重要立法，标志着联邦层面对数字资产监管迈出了关键一步。FIT21旨在通过修改现有证券和商品监管法规，明确数字资产的监管责任，推动联邦数字资产监管框架的建立和完善，为包括加密货币、稳定币及区块链应用在内的数字资产市场注入新的法律透明度和规范性。 FIT21的通过显示了国会对数字资产立法的大力支持，尽管遭到了如美国证券交易委员会（SEC）等联邦监管机构的强烈反对。特别是在众议院投票当日，SEC主席加里·根斯勒（Gary Gensler）发布声明，表达对该法案可能削弱投资者保护的忧虑，并否认新增数字资产法规的必要性。然而，本次投票中共有71名民主党议员，包括前众议院议长南希·佩洛西（Nancy Pelosi）和现任众议院少数党党鞭凯瑟琳·克拉克（Katherine Clark），以及208名共和党议员，对FIT21投出了支持票，体现了跨党派对数字资产监管迫切改革的共识。

尽管在众议院获得重大突破，但FIT21能否在参议院获得通过仍存在较大不确定性。首先，白宫明确表示不支持当前版本的FIT21，行政政策声明强调希望与国会合作，推动建立一个全面且平衡的数字资产监管体系，但认为FIT21缺乏足够的消费者和投资者保护措施。鉴于参议院由民主党控制，若不对该法案进行重大修订以赢得总统支持，FIT21难以进入参议院投票程序。然而，参议院近期以60票对38票通过针对SEC《员工会计公告121号》的联合否决决议，显示在数字资产相关议题上存在一定的跨党派合作基础，未来若该法案在参议院获得审议，仍可能获一定支持。 FIT21的核心内容涵盖了数字资产分类、监管职责划分、交易平台及中介机构的注册要求、规则制定及保护措施等多个方面。法案根据数字资产的特性设立三个类别，分别为“受限数字资产”、“数字商品”及“许可支付稳定币”，不同类别的数字资产分别归属SEC和商品期货交易委员会（CFTC）监管。

除明确监管责任分配外，FIT21还鼓励采用自我认证机制，由发行人向SEC申报其数字资产对应的区块链系统是否去中心化，SEC有60天时间审核并决定是否拒绝，拒绝后该资产被视为“受限数字资产”，否则划归“数字商品”类，归CFTC管理。 法案对“数字商品”的定义重点考虑了区块链系统的去中心化程度、资产的获取方式以及持有者身份。例如，发行时未用于融资、开放参与且基于功能性去中心化网络的数字资产，符合“数字商品”标准。相反，未基于去中心化区块链且通过发行者以有意义价值交换获得的数字资产，则很可能被认定为“受限数字资产”，需符合证券监管要求。 关于稳定币，FIT21则定义了“许可支付稳定币”的标准，规定其发行人须受联邦或州监管，且稳定币要么用于支付结算，要么承诺维持固定货币价值。同时，该定义排除了国家法币及注册投资公司发行的证券类资产。

此举为支付稳定币的合规监管奠定基础，减少法律灰色地带。 法案还对数字资产中介机构提出了详细注册及监管要求，根据所交易资产类别决定归属的监管机构。监管对象包括数字资产经纪商、交易平台、托管服务和清算机构。SEC将监管以“受限数字资产”为主的中介机构，CFTC则监管“数字商品”类相关机构。此外，数字资产中介机构亦需遵守反洗钱法（AML），作为《银行保密法》（BSA）中的“金融机构”履行相关义务。 为推动跨监管合作，FIT21设立了SEC与CFTC联合数字资产咨询委员会，成员包含两机构各自任命的20位业界专业人士，旨在为监管机构提供数字资产监管规则、政策的建议，重点研究如何衡量去中心化程度、网络功能、安全性和信息不对称等关键问题。

法案还要求两机构联合开展研究，评估区块链技术在证券化资产和衍生品领域的潜力与监管需求。 FIT21还包含多项保护措施，如为去中心化金融（DeFi）活动设立免责条款，降低开发者和某些用户的合规负担，促进技术创新。此外，法案赋予SEC新权限，涵盖注册与监管数字资产经纪商、交易所及清算机构，明确数字资产托管、估值和报告规则。CFTC获得对现货数字商品的排他监管权，为传统商品衍生品的监管延伸提供法律依据。 在规则制定方面，FIT21明确了SEC与CFTC各自及联合的多项规则制定任务，包括防止监管重复和冲突、保障交易公平、市场监控、处理利益冲突等，计划通过系统性监管规范数字资产市场的各个环节。值得注意的是，法案拟废除SEC针对银行和信托公司的会计公告121号（但不影响其他上市公司），减少银行业在数字资产托管方面的合规负担；同时，将证券交易委员会的“FinHub”和商品期货交易委员会的“LabCFTC”纳入法案框架，强化数字资产研究和创新支持。

FIT21还指示政府审计署开展非同质化数字资产（NFT）的研究，涵盖其性质、使用、风险以及非法活动现状。此外，法案要求SEC和CFTC联合调查去中心化金融与传统金融市场的整合情况，并提出改善零售数字资产用户财务素养的方案。 整体来看，FIT21的通过代表了美国监管机构及立法机关对数字资产监管的全新思考方式。它试图建立具有灵活性和包容性的监管体系，不仅界定了数字资产的类别和原则监管规则，也为监管协调和行业创新提供法律依据。尽管法案在参议院面临一定阻力，且需完善投资者保护细则，但其通过对数字资产行业的积极示范效应不可忽视，或将激励更多立法和行业守则制定。 数字资产作为新兴金融资产类别，其创新应用与潜在风险并存。

政策制定者、监管机构及市场参与者均需关注FIT21的后续进展，积极适应并参与未来数字资产联邦监管规则的制定，推动数字资产市场走向更加成熟、透明和合规的发展道路。随着全球范围内对数字资产监管协同的不断加强，美国的FIT21立法经验也将对国际数字资产监管政策产生深远影响，预示全球数字资产市场监管格局可能迎来新一轮重大变革。