乌克兰进入战争第五年之际,经济与财政的双重压力愈加突出,债务可持续性成为决定国家未来宏观稳定与重建能力的核心问题。国际评估机构和信用评级机构纷纷下调预期,反映出战争对产出、财政收入以及公共债务路径的深远影响。就目前形势而言,乌克兰不仅需要在战场上维持抵抗,同时还要在财政和金融政策上取得国际信任,以确保关键的对外支持和市场准入。 宏观经济与财政现状显示出结构性的挑战。多数预测机构将乌克兰2025年的实际增长预期下调至约2.0%,并在2026年略微回升,但增速远低于冲突前的潜在水平。财政方面,集中在国防与安全支出的高占比使得常规社会和公共服务开支依赖外部资助。
军事支出占总预算近六成,导致养老金、公务员工资和人道主义开支等基本项目无法通过税收和国内收入自给自足。结果显现为持续高额的财政赤字,机构估算显示本年赤字在GDP的两位数水平徘徊,而公共债务比率自2021年以来显著上升,已从2021年的约49%攀升至2024年90%以上,并可能在年内突破95%。 这些趋势使得即将在2027年3月到期的IMF现行项目后续安排成为市场关注的焦点。基辅已正式向国际货币基金组织申请新的四年项目,以期获得可预见的中期支持和资金流动性保障。然而,IMF作为贷款机构,其支持条件之一是借款国的债务被评估为可持续,并具备可行的偿还前景。2023年IMF在极端情况下批准了规模约155亿美元的延展基金安排,成为历史上首次对处于战争状态国家的大型项目。
那次批准提升了短期市场信心,但同时也设立了高门槛:新一轮批准将取决于更严格的可持续性评估、更现实的宏观假设及财政整顿路径。 债务结构与重组经验影响可持续性评估。2024年乌克兰成功完成了约205亿美元欧元债券的重组,缓解了部分外债压力并获得了市场好评。但即便如此,IMF与其他债权人仍需面对战争延长带来的不确定性,包括税基侵蚀、财政收入波动以及潜在的债务再融资缺口。官方预测的情景存在明显分歧:IMF的基线曾假设冲突在此前已趋于缓和,从而支持较快的债务下降轨迹;而一些评级机构和分析师则以战争长期化为前提,预测公共债务将在更长时期内维持高位。 国际政治环境对谈判结果有直接影响。
美国及其他重要双边债权国内部对持续大规模支持持有不同态度,国内政治压力可能影响对乌克兰财政援助的规模与形式。IMF在权衡内部与外部压力时,会特别关注计划的可执行性、受援国的改革承诺与治理改善。对于乌克兰而言,获得IMF的背书不仅意味着资金支持,更是吸引其他官方和私人资金、稳定国际市场信心的关键。 要实现债务可持续性,乌克兰需要在短期财政平衡与中长期增长能力之间寻求合理的政策组合。短期内的关键在于确保流动性与外汇储备安全,避免出现融资缺口演变为支付危机。中长期则需通过提升潜在增长率、扩大税基和优化支出结构来降低债务比率。
要点包括加强税收征管和合规,切实提升收入效率以减轻对外部援助的依赖;在支出端,重心应放在保护最脆弱人群和维持基本公共服务的同时,逐步压缩可观测的低效补贴和不必要的开支。 改革和结构调整是重建国际信任的关键。改进公共财政管理、提升透明度、强化反腐和司法独立,都将增强多边机构和双边伙伴对乌克兰政策执行能力的信心。国有企业改革与选择性私有化可以在确保国有资产价值和社会稳定的前提下,为财政创造长期收益。能源领域的市场化与节能投资既有助于降低财政隐性补贴,也能吸引外国直接投资,推动长期增长。 债务工具与债权人协调需更具创新性。
考虑到战争性质与重建融资需求,单靠传统债务工具难以解决问题。债务期限延长、利息优惠化、GDP挂钩证券以及以重建收益作为偿还来源的债务交换,都是可能的补充方案。与此同时,私营债权人和官方债权人之间需要更紧密的协调机制,以避免断裂的债务重组过程削弱市场信心或造成法律纠纷。过去的债券重组为未来操作提供了法律与市场经验,但若战争延续,可能还需进行新一轮谈判与再结构化。 外部援助的性质将直接决定财政可行性。长期的军事开支压力说明,单纯依赖长期有条件贷款并不足以保证财政可持续性。
更多的多边与双边赠款、专门用于重建与社会保护的资金,以及由国际社会提供的低成本长期融资,将是更有效的组合。为此,国际社会需在援助结构上实现分工:以赠款覆盖非生产性的人道与社会开支,以优惠贷款支持重建与公共投资,以市场化融资引入私人参与并分担风险。 同时,乌克兰有必要加强主权债务管理能力。建立更为透明和专业的债务管理办公室,制定清晰的中期借款策略与应急融资计划,有利于在外部环境恶化时迅速调整融资组合,减少高成本短期借款的依赖。良好的沟通策略也很重要,定期向公众与国际伙伴披露财政数据与资金使用情况,可以降低信息不对称带来的风险溢价。 非传统资源的动员也值得关注。
冻结的俄罗斯资产、战争赔偿机制设想以及乌克兰海外资产的处置,都可能成为中长期恢复财政空间的来源。然而,这些途径受法律、政治及国际共识约束,短期内难以大规模实现。因此,现实路径仍然依赖于重建承诺兑现、国际多边援助安排和创新性债务工具的结合。 IMF新一轮项目设计需兼顾现实与前瞻。基准情景要以更保守的增长与财政假设为基础,纳入战争长期化的风险情形,并为严重下行或冲突升级制定触发机制与应对方案。同时,项目应给予乌克兰足够的政策空间来确保社会稳定和基本服务,但也要明确改革优先次序和可衡量的里程碑,以便于债权人监督和逐步释放资金。
谈判策略上,乌克兰需展现可信的改革路线与财政纪律,同时通过外交手段争取更为稳定的大国支持来缓解政治风险。国内层面,政府应推动社会对财政策略的理解与支持,避免政治分裂在关键改革节点上造成拖延。国际层面,建立包括欧盟、美国、世界银行、欧洲投资银行等多方的联合工作机制,有助于协调基金会平衡即期救助与长期重建资金。 展望未来,若冲突持续,债务比率可能在较长时期内维持高位,进而限制财政空间并拖累增长。反之,如果通过政治与军事途径实现局部稳定,并伴随结构性改革与有效的国际援助,乌克兰仍有机会在中期内逐步恢复财政可持续性与市场准入。关键指标包括经济增长率、财政赤字占比、公共债务占GDP比率、外汇储备与当前帐户融资缺口、以及国际援助的落实速度。
总之,乌克兰面临的是一场同时在战场与经济战线进行的持久考验。债务可持续性不仅是财政技术问题,更是政治判断与国际合作的产物。为获得IMF及更广泛国际社会的持续支持,乌克兰需要以切实可行的改革和透明的治理赢得信任,同时国际伙伴也需在资金形式与政策支持上展现灵活性与耐心。只有在国内政策与国际援助协同发力的前提下,乌克兰才能在维护国家安全的同时,为长期复苏和财政稳定打下坚实基础。 。
