美国参议院长期以来以"为少数派保留发言和延缓决定的权力"为重要特征,阻挠议事(filibuster)与议事停止(cloture)就是这一特征在程序层面的集中表现。理解二者的历史脉络与现实意义,有助于把握参议院独特的运作逻辑、权力分配的张力,以及未来改革可能带来的制度后果。 阻挠议事并非某一时刻突然出现的策略,而是随着参议院早期实践自然滋生的结果。早在1789年,参议院新成立之初就有议员通过长时间发言或拖延程序来阻碍某项法案的通过。到了19世纪中期,这种"用话语耗尽时间"的手段逐渐成为常见做法,并被贴上"filibuster"这一带有海盗意味的标签。对某些参议员而言,冗长辩论不仅是阻止特定政策的工具,更被视为抵制多数人优势、保护地方或派别利益的最后防线。
随着联邦政府规模扩大与立法任务增多,阻挠议事的影响愈发显著。一个或少数议员通过持久演说或程序阻滞,可能导致参议院无法按计划审议其他重要议题,从而在国会工作效率和民主正当性之间引发紧张。面对持续的阻碍,国会内部逐步形成了回应机制,即议事停止,也称为克洛蒂尔。通过启动议事停止程序,参议院可以结束辩论并就议题进行表决,从而克服单一或少数议员的拖延。 早期的议事停止机制长期未能有效约束阻挠议事。1917年在一系列政治与外交危机背景下,参议院正式确立了允许议事停止的规则,设定了较高的通过门槛,旨在保护辩论权的同时提供遏制滥用的方法。
实际运作中,较高的票数要求使得议事停止很难获得通过,阻挠议事仍是长期有效的策略。直至二十世纪中叶,阻挠议事被南方少数派用作阻挡民权立法的重要工具,严重影响了联邦层面对民权问题的推进。 进入七十年代,参议院对规则做出进一步调整,将议事停止的票数门槛下调为当前通行的三分之三制,即在一百名参议员中通常需要六十票才能结束辩论。这个改变反映了在效率与保护少数之间寻找新的平衡的努力。与此同时,参议院的内部实践也在演变:所谓的"两轨制"与"静默阻挠"使得阻挠议事不再完全依赖单人或连续发言的形式,议员可以通过宣布反对、拖延程序或占据时间表资源来实现阻碍,这也导致阻挠议事成为一种更易操作但更难被公众直观感知的工具。 到了二十一世纪,围绕阻挠议事的争论更趋白热化。
一方面,支持保留现行阻挠制度的人士认为,参议院的审慎与协商传统依赖于给予少数派充分发言和延迟决策的空间,阻挠议事能够迫使多数党在重大法案上寻求更广泛的共识,从而避免多数暴政。另一方面,批评者指出,当阻挠议事被常态化并用于阻挡重要政策或高级别任命时,它会使政府陷入瘫痪,削弱民选多数的执政效能,并使得政策制定更加依赖超党派交易或程序性妥协,而非实质性政策辩论。 近年来在参议院对提名程序的改革上,关于阻挠议事的争议已转化为实质性规则变化。参议院多数党通过程序上的"核选项"(nuclear option)降低了对总统提名在参议院表决前结束辩论的门槛,将某些提名从传统的高门槛下放到简单多数即可结束辩论的安排。这一变化首先在2013年针对行政与多数联邦法官提名被采用,随后在2017年进一步扩展至最高法院提名。尽管这些改变专注于提名而非立法,却从根本上改变了参议院少数派对总统人事任命的阻挡能力,也使得关于是否应当将这一逻辑扩展到一般立法的讨论更加激烈。
阻挠议事的历史也伴随着众多影响深远的个案与个人传奇。从二十世纪初的反战与言论自由辩论到二战后及民权时代的立法冲突,多名参议员以冗长演说或程序抗争的方式将议题置于公众视野。著名的长期发言往往具有戏剧性,不仅是程序手段,也是一种传播与动员的策略,用以吸引媒体与选民关注,从而将议会内部争端上升为全国性的政治讨论。 制度上的张力很难通过单一技术性改革彻底消除。降低议事停止门槛可以提升效率,但也会削弱少数派对重大决策的阻拦能力,进而改变参议院作为"缓冲器"和"审慎机构"的角色。相反,要求恢复"口头发言"形式的阻挠或提高透明度,或许能够让阻挠更加公开、减少暗箱操作,但也可能增加参议院的戏剧性与冲突成本。
围绕未来改革的讨论通常集中在若干可行路径上。其一,回归对话与程序透明化,通过更严格的辩论时间管理与信息披露,减少"静默阻挠"带来的不透明决策阻滞。其二,调整议事停止门槛,寻找既能保护少数权利又能保障多数治理的中间点。其三,将不同类型的议题在程序上加以区分,对重大财政与宪政性议题维持更高的共识要求,而对日常立法或行政任命使用较低门槛。每一条路径都涉及权力重分配与政治成本,取决于国会内部力量对比与公众对效率与程序正当性的偏好。 国际经验表明,许多国家在议会程序中设有阻挠性的规则或反阻挠机制,但具体形式与美国参议院有显著差别。
多数议会通过时间限制、发言时长与更明确的议程控制来避免长期阻滞,而少数保护则更多地通过委员会程序、修正权或其他制度安排来实现。这意味着美国的情形既有制度传统的特殊性,也有可参照的外部改革灵感。 思考阻挠议事与议事停止的现实意义,不能仅以高效或民主哪个更优来简单衡量。参议院的设计本身就意在在联邦体系中为各州与少数意见提供保护,阻挠议事在一定程度上是这一设计的产物。然而,当制度被频繁用于党派封锁、延迟司法任命或阻挡关键公共政策时,其正当性便会遭到质疑。未来的关键在于如何在维护参议院作为审慎机构角色的同时,避免常态化的程序阻滞破坏政府治理能力与公众信任。
公众参与与舆论监督在这一进程中也发挥着不可忽视的作用。透明的程序、明确的责任以及媒体与公民对立法与提名过程的关注,可以促使参议员在使用阻挠手段时顾及更广泛的政治后果,从而在制度约束与政治计算之间寻找新的平衡点。 总体来看,阻挠议事与议事停止的争论既是关于规则的技术性讨论,也是关于民主原则与治理效能的价值之争。历史告诉我们,参议院规则会随政治现实与权力格局而演变;未来的路径同样取决于政治力量、公众偏好与对制度正义的共识。无论改革走向如何,关键问题始终围绕如何在保护少数、确保协商与维护有效治理之间,找到既符合制度精神又适应当代政治需求的平衡点。 。
